有数据显示，我国养老保险只覆盖了城镇职工的７８％，被纳入社会基本养老保障体系的劳 动者只相当于劳动力人口的四分之一。其中，除了机关事业单位人员外，大部分是城镇国有或集体企业职工，在１．２亿个体工商户等灵活就业人员中参保人数只有 １２００万人，绝大多数没有参加养老保险。此次扩大覆盖面重点就明确指出是“个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险。”并重申了与只配套 的社会保险补贴政策，帮助就业困难人员参保缴费。

财政部财政科学研究所所长贾康表示，“十一五”期间国家将把公共财政更多投入到社会保 障中，通过收入分配的调节促进社会公平。值得注意的是，在此次新规中突出强调了政府在养老保险中承担的责任，除了发挥加强征缴的主渠道作用外，中央和地方 还将积极投入资金支持养老保险。“当前，我国国民经济持续快速发展，财政收入大幅度增加，把钱用在社会保障事业上，是应该拿，拿得起，也值得拿的。”刘永 富说

加强社保基金储备已成当务之急

“中国养老保险的资金压力很大。”全国社保基金理事会理事长项怀诚不久前在一次发言 中坦言。有专家指出，虽然新规在完善养老保险制度方面迈出了扎实的一步，可是解决我国养老金危机，长远看来还必须使巨额的隐性债务缺口有所着落，使国家统 筹和个人账户上有所积累，否则，光靠当期财政补贴难以应付老龄化高峰所带来的压力。

我国从８０年代开始对城镇企业职工养老金制度进行改 革，１９９７年国务院正式发出了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，确定了全国城镇职工养老金制度从过去现收现付的企业养老制，向社会统 筹与个人账户相结合的基本养老保险转变。与世界上其他国家一样，在新旧制度的转变过程中，我国产生了巨大的债务缺口：在１９９７年前的现收现付制度下，老 职工没有个人账户，但他们在旧制度下通过缴纳社会保障费（税）积累起来的养老金权利却仍然必须兑现，这样就形成了一个数额巨大的养老金隐性债务。改革之后 这一债务被显形化了，人们通常将它视为体制转轨带来的成本。

中国人民大学公共管理学院社会保障研究所关于《划拨国有资产，偿还养老金隐 性债务》的专题研究，测算出这笔隐性债务是８万亿元人民币。课题组负责人黄必红介绍，这是从１９９７年到２０３３年期间我国政府需要支付的职工养老金费用 总额。虽然这笔钱并非全部表现在当前的资金缺口，但至少意味着今后几十年中每一年支付养老金存在的压力不小。

更为严重的是，随着老龄化 的到来，退休人员不断增多，劳动力人口相对减少，赡养负担持续加重，收支压力将越来越大。数据显示，到今年，全国参加养老保险的在职职工与领取养老金的退 休人员抚养比例为4∶1。随着人口老龄化速度的加快，预计到23年，领取养老金的退休者将超过１亿人，届时抚养比例将为3.3∶1。“仅靠当期征缴的养老 保险金和财政补助显然难以应付到时候的局面，必须提早进行基金准备。”中国社会科学院一位社会保障研究专家指出。

２０００年以来，我国 建立了社会保障基金。到今年１１月底，社保基金资产规模已经达到１９００多亿元。这个数字看上去不算小，但是与我国养老缺口相比，差距都还十分巨大。 １９００多亿元的基金储备规模实际上只有人均１００多元，只能满足不到半年的养老金发放需要。社保基金理事会有关责任人称，社保基金理想的规模至少应当在 １万亿元左右。只有这样才能为我国社会保障体制改革提供较为坚实的资金基础。

世界银行专家认为，中国现行的养老金制度在很长时间内将是一个不可持续的财务制度，其中主要原因就在于长期存在收支缺口，负债运转。而扭转这种不可持续性的关键就是做大做强社保基金储备。

劳动和社会保障部副部长刘永富也表示，目前社保基金作为一项战略储备，在短期内不会动用。但做大这个储备与完善养老保险制度是紧密相关的，它将成为养老保险制度改革过渡的稳定资源。

多渠道开辟社保基金来源

除了划拨部分国有资产充实外，做大社保基金还必须实现全国社保基金资金来源渠道多元化。财政部副部长李勇日前明确指出“财政部将研究和探索其他渠道，如划拨部分公共资源充实全国社保基金的可行性。”

据了解，目前社保基金主要来源有四个，财政拨款、国有股减持和划转、彩票和自身运营收入。除了划转国有资产外，一些专家指出划转国有企业无偿占用土地货币化的收益是充实社保基金的一条可行之道。

刘昌平提出，对于土地出让和土地租赁收益中有规定使用项目的可以不作要求，但要将收取的部分土地出让金投入全国社保基金；国有企业改制时，国家以一定年 限的国有土地使用权作价入股的，在划转国有资产时，应统筹考虑国有土地权益；

另外，他认为在国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目中，政府可以考虑将所使用的土地资 产由过去的无偿使用变为有偿使用，从中收取土地出让收益或租金，在企业改制时作价入股或取得土地转让收益，并将其中的一部分用以充实全国社保基金。至于开 征大额遗产、奢侈品及高档消费等特别税种，也可以列入充实社保基金的“名录”。

还有学者指出目前可以停止动用国家巨额的外汇储备，放缓国家对国有商业银行的注资，把更多宝贵的外汇储备中的一部分注入全国社会保障基金理事会的国民养老保险之中。

专家们认为，从过去２７年经济强劲的发展历史可以看出，支持中国经济增长的资金来源首先依靠外资，虽然最近外资进入中国的势头略有下降，但规模仍然很 大；其次是依靠企业的盈利，尤其以国有企业的盈利为主；第三依靠资本市场，资本市场的核心功能就是筹集资金。把资金来源划分清楚，社会保障就有了来源取 向。毕竟，中国养老金的解决必然跟国家的现代化进程紧密挂钩，经济总体水平和实力达到一定的高度，国民高福利时代的迎来，中国才能解决这个问题。记者在采 访中发现，许多研究社会保障的学者都不约而同指出，社保基金规模的扩大关键在于政府能否真正明确在社会保障机制中的责任。“如果错过了筹集社保基金的最佳 时机，到若干年后需要全国社保基金撑起大局时，就有可能心有余而力不足了。”

养老保险收支严重不平衡

在目前阶段，养老 保险一直呈现收支严重不平衡的态势，支付危机越来越明显。来自官方提供的数据，我国去年养老金支付已达到４０００亿元人民币。按照１９９７年制定的改革方 案，统账结合的部分积累制中统筹基金现收现付，用于互助共济；个人账户基金实行积累，用于职工个人未来养老。然而，征缴的养老金收不低支，个人账户每年有 １０００多亿元被挪用发放，迄今为止整个个人账户缺口已经积累到７０００多亿元。许多学者提出，个人账户没有做实，一方面，随着人口老龄化高峰期的临近， 支付压力日益增大，养老金支付的“隐型危机”步步进逼；另一方面，没有资金的积累，当然也就无法用于市场投资，不但影响了在职人员缴纳养老金的信心和动 力，也损害了他们的利益。